Por: Helena Ancos
Hay una escena maravillosa en “Luces de Bohemia” que describe como sólo Valle Inclán sabía hacerlo, lo que ha sido si no la práctica administrativa en España, la sensación que muchos administrados teníamos en nuestra relación con la Administración. Aquella frase de “De repente, el grillo del teléfono se orina en el gran regazo burocratico».
El Anteproyecto de Ley de Transparencia es bienvenido no sólo porque mejorará sin duda la gestión pública y la forma de entender la práctica administrativa, sino también porque permitirá poner coto a la corrupción, mejorará el sentido de lo público y en qué consiste ser un “servidor público” y fomentará la coherencia entre las distintas Administraciones y la consecución de los objetivos de gobierno.
Como los aspectos fundamentales del anteproyecto ya han sido expuestos en notas de prensa y en múltiples diarios, me limitaré a señalar los aspectos que considero más importantes y aquellos otros sobre los que opino sería necesaria una revisión.
Como sabemos, la Ley se estructura en dos grandes bloques: transparencia (que comprende la publicidad activa y el derecho de acceso a la información pública) y por otro lado, el Buen Gobierno.
Respecto a la transparencia de la actividad pública (publicidad activa y derecho de acceso a la información pública) su ámbito de aplicación es general para todas las Administraciones Públicas, empresas y fundaciones del sector público, e instituciones, en relación con sus actividades sujetas a Derecho Administrativo. Quedan excluida la casa del Rey. No parece que esto tenga mucha justificación, al recibir sus fondos de los presupuestos generales del Estado. El criterio no ha de ser si es formalmente una Administración pública –como se ha argumentado- sino el criterio material de su financiación y el desempeño de sus funciones.
Es cierto que, como cláusula de cierre del art.2.2 , se incluye en el ámbito objetivo a “todas las personas que presten servicios públicos o ejerzan potestades administrativas estarán obligadas a suministrar a la Administración a la que se encuentren vinculadas toda la información necesaria para el cumplimiento de las obligaciones previstas en esta Ley”, sin embargo, parece que el carácter “arbitral” de la Casa del Rey escaparía a esta obligación.
Resulta positiva, en el ámbito de la publicidad activa, la puesta a disposición de la ciudadanía, de forma activa y sin solicitud previa alguna, información cuyo conocimiento se considera de interés: como información institucional, de organización, de planificación, de relevancia jurídica ( ej. los informes preparatorios de una ley) y de relevancia económica, presupuestaria y estadística (por ejemplo, información relativa a contratos -con indicación del objeto, importe de licitación y de adjudicación, procedimiento, adjudicatario y posibles prórrogas y modificaciones, subvenciones, convenios, retribuciones de los altos cargos, etc.).
Sin embargo, entre la documentación que se excluye en el art. 13, la información de carácter auxiliar o de apoyo, aún teniendo esta naturaleza, no por ello está exenta de relevancia informativa, sino más bien al contrario, por lo que no se entiende que su solicitud se deniegue de plano sin atender a justificación alguna.
En este sentido el Convenio del Consejo de Europa sobre acceso a documentos públicos define como información pública “toda la información registrada [archivada] de cualquier forma, elaborada o recibida, y en posesión de las autoridades públicas”.
De especial interés será para la coherencia de la acción gubernamental y también para los objetivos del desarrollo sostenible, la publicación de los planes y programas anuales y plurianuales en los que se fijen objetivos concretos, así como las actividades, medios y tiempo previsto para su consecución. Su grado de cumplimiento deberá ser objeto de evaluación y publicación periódica (art. 4).
En cuanto al derecho de acceso a la información (artículo 105 b) de la Constitución española), se amplía el alcance reconocido en otras leyes (1) a todas las personas, con las salvedades habituales de la protección de la seguridad nacional, la defensa, las relaciones exteriores, la seguridad pública o la prevención, investigación y sanción de las infracciones penales, administrativas o disciplinarias. Ahora bien, en este último caso, el de la sanción, debería rectificarse, pues se quedan fuera los datos correspondientes a las sanciones de ilícitos penales, administrativos o disciplinarios que serían de gran utilidad para evitar la reincidencia en la comisión de ilícitos futuros. Además, esta limitación no aparece tampoco recogida en el Convenio del Consejo de Europa, y aunque es cierto que nuestro Estado no lo ha firmado, en pura lógica armonizadora, el texto de nuestra ley debería estar en consonancia con éste último.
En cuanto a los límites a este derecho, merece destacarse que junto a los límites de protección de datos, se encuentran los intereses económicos y comerciales. La práctica de algunas empresas públicas y Administraciones en este particular es tan laxa o difusa, que deberían atenderse especialmente a razones de proporcionalidad y de la protección perseguida, para que esta excepción entre en juego. Aquí además es donde los intereses del desarrollo sostenible tienen quizás más cabida.
Por otro lado, la norma impone un límite de un mes a las Administraciones Públicas para contestar y admitir a trámite una solicitud, de otra forma quedará desestimada (art. 17.4). Junto a la opacidad, una de las figuras más perniciosas para un buen gobierno de la Administración es la del silencio administrativo. La ley no rompe del todo con el silencio, aunque pueda recurrirse por la vía contencioso-administrativa. En aras de una gestión eficiente y eficaz, el recurso a esta figura debería ser mínimo, en línea con la nueva concepción de esta figura en la Ley Omnibus y la Directiva 2006/123 por ejemplo.
En cuanto al buen Gobierno, se recogen una serie de principios éticos y de actuación, sancionados ahora como normas legales, que deben presidir la labor de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales. Me parece interesante la sanción legislativa de principios éticos, que va en la línea de la insuficiencia de la autorregulación y los códigos y avanzan en el refrendo positivo de un mínimo ético.
Finalmente, respecto a las Infracciones, me parece muy oportuno el ámbito de aplicación (incumplimiento de la normativa en materia de conflicto de intereses, de las obligaciones en materia de gestión de fondos públicos y en materia económico-presupuestaria y del régimen disciplinario aplicable a los altos cargos) y también algunas sanciones como .la destitución de los cargos públicos, la no percepción de pensiones indemnizatorias, la obligación de restituir las cantidades indebidamente percibidas y la obligación de indemnizar a la Hacienda Pública estatal en los términos previstos en la Ley General Presupuestaria. Aunque el período de inhabilitación para el ejercicio de un cargo público (de 5 a 10 años) se me antoja escaso.
Se amplían las obligaciones en materia de publicidad de los bienes y derechos los miembros del Gobierno a todos los Altos Cargos de la Administración General del Estado, obligación que habría que ampliar a las entidades autonómicas y locales que como hemos tenido ocasión de comprobar, exhiben un largo historial de conflictos de intereses con actividades privadas (como en el sector inmobiliario) y de corrupción. Esto sería además coherente con el criterio de incorporar en los Presupuestos Generales del Estado el baremo al que habrán de ajustarse las retribuciones de los miembros de los órganos de gobierno de las Entidades Locales (atendiendo al tipo de entidad local de que se trate, así como a criterios objetivos de población, circunstancias socio-económicas del entorno y otras de carácter administrativo).
El éxito de Whatdotheyknow.com en Reino Unido (más de 100.000 demandas de información en cuatro años) muestra que la sociedad reclama un control más directo en la vida pública. Sin duda, esta ley proporcionará una fuente de información para toda la ciudadanía; fomentando la integridad, la eficacia, la eficiencia y la responsabilidad de autoridades públicas; mejorará la calidad de nuestra vida institucional y social creando una mayor conciencia cívica y por qué no “un nuevo contrato social”.
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(1) en la Ley de Procedimiento Administrativo y, con carácter especial, en algunas normas como la Ley por la que se regulan los derechos de acceso a la información en materia de medio ambiente y la Ley de reutilización de la información del sector público.
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Helena Ancos Franco
Coordinadora del Programa de Trabajo de Responsabilidad Social Empresarial del Instituto Complutense de Estudios Internacionales. Representante en la UCM de la RedUNIRSE, red Iberoamericana de Responsabilidad Social Empresarial y Promotora en la Universidad Complutense de Madrid de la Red Interuniversitaria de Responsabilidad Social Empresarial. Ha sido Abogado y Profesora de Derecho Internacional Privado en la Universidad Europea de Madrid y en el Centro Universitario Francisco de Vitoria y en el Centro Universitario de Estudios Financieros de Madrid. Sus actuales líneas de investigación se centran en la búsqueda de modelos jurídicos y económicos que promuevan la rentabilidad de los negocios y el desarrollo social, así como mecanismos de colaboración público-privada para el desarrollo.
